淤地坝的成就与经验


淤地坝促进退耕还林还草

严重的水土流失形成了黄土高原地区千沟万壑的特殊地形地貌,是造成当地经济落后、群众贫困的主要根源。开展以淤地坝为主的沟道治理工程建设,能够拦蓄泥沙,淤地造田,提高水资源的利用效率,建设高产稳产基本农田,是防治沟道侵蚀、减少入黄泥沙、改善当地群众生产生活条件的有效措施。经过几十年的实践,淤地坝建设逐步进入了比较规范、科学的发展阶段,并取得了显著的成效和经验。

淤地坝建设的成就

截至2002年底,黄土高原地区建成淤地坝113525座(其中骨干工程1480座,中小型淤地坝112045座),控制面积10133平方公里,总库容13.75亿立方米,已拦泥沙210亿立方米,淤成坝地31.3万公顷,保护川台地1.87万公顷。这些淤地坝主要分布在陕西(37207座)、山西(38265座)、甘肃(6823座)、内蒙古(18116座)四省(区),共有淤地坝100411座,占总数的88.4%。其中对黄河减淤影响较大的多沙粗沙区分布有63098座,占总数的55.6%,多沙区分布有98946座、占总数的87.2%;不同侵蚀强度区由高到低的分布现状是:剧烈区37676座,占33.2%,极强度区45733座,占40.3%,强度区18981座,占16.7%,强度以下区11165座,占9.8%。

这些淤地坝在黄土高原不同类型区,对防止水土流失,减少入黄泥沙,改善生态环境,巩固退耕还林还草成果,促进区域经济发展等方面都起到了积极的促进作用

黄土高原淤地坝建设的基本经验

从1986年开始,黄河中游水土保持骨干坝列入国家基本建设项目以来,淤地坝建设逐步走上规范化建设的轨道。骨干坝是沟道坝系的主体工程,投资大,技术含量高,从开始实施就得到了水利部和黄委会的高度重视,按照正规化、标准化、规范化建设的要求,相继制定了《水土保持骨干坝技术规范》、《骨干坝建设和管理细则》、《黄河流域水土保持建设项目管理办法》等一系列技术规范标准,严格按照基建程序管理,取得了良好的建设经验和效果。

---坝系建设是淤地坝发展的必由之路

总结黄土高原地区沟道坝系建设的成功经验,在工程规划布局上,改变过去工程布局分散,规模效益低的状况,坚持以多沙粗沙区为重点,以小流域为单元,以骨干坝为支撑,以原有沟道工程为基础,完善小流域淤地坝工程建设,使之形成布局合理的坝系,充分发挥工程群体防护及整体综合效益,探索出了一条具有黄河特色的经验之路。“九五”以来,按照集中连片、规模治理的原则,在不同省(区)、不同支流、不同类型区选择了数十条小流域,重点进行坝系建设,取得了很大的成效,保证了淤地坝工程的安全生产和持续高效运行。已建成的一批典型流域坝系,为推动以小流域为单元的淤地坝工程建设起到了积极的样板示范作用。

---认真做好前期工作是淤地坝建设的基础

近十五年来,黄委会及黄河上中游管理局根据不同时期淤地坝建设的需要,在工程建设中注重加强前期工作,先后组织编写了《黄土高原地区水土保持建设规划》、《黄河中游水土保持骨干坝规划》、《窟野河、秃尾河、孤山川流域水土保持骨干坝规划》、《十里长川流域水土保持骨干坝规划》、《县川河流域骨干坝规划》、《黄河上中游重点治理地区水土保持建设近期实施规划》、《黄河中游多沙粗沙区骨干坝建设专项规划》、《黄河中游多沙粗沙区骨干坝“八五”规划》、《黄河中游多沙粗沙区骨干坝“九五”规划》、《黄河中游水土保持生态工程“十五”可行性研究报告》、《2002―2005年黄河上中游淤地坝建设可行性研究报告》以及窟野河、无定河、延河、北洛河、县川河、昕水河、蒲河、茹河、湟水等多条支流的黄河水土保持生态工程规划和可行性研究报告,制订了骨干坝建设的远景规划和近期实施规划,并围绕规划目标,开展了大量的前期立项工作和项目储备工作,根据不同类型区的实际情况,因地制宜、突出重点、分类指导,使工程布局更加科学合理。如青海省积极进行项目储备,目前已完成海东地区六县14条坝系规划,实现了及时申请立项、及时开展建设。甘肃省在前期工作中抓住坝址选择这个关键环节,每年年初根据乡村的建坝申请,由省、地、县工程技术人员对下一年度申报列项的工程进行实地踏勘选址,坝坝到位多方案比较、论证。坝址确定后,组织技术人员进行坝址、库区地形测量和地质探查,编制完成单项工程设计。陕西省在20世纪90年代,先后组织开展了两次淤地坝调研工作,基本摸清了全省淤地坝的现状、效益及问题。2002年,陕西省又组织有关专家和技术人员,开展了淤地坝调研工作,形成了8条流域坝系的专题调研报告。配合陕北水保生态大示范区启动实施,组织省水电设计院和延安、榆林两市的技术人员,编制了《陕北大示范区淤地坝建设可行性研究报告》,为淤地坝的大规模建设奠定了基础。

---加强组织领导,是促进淤地坝顺利建设与运行的关键

坝系建设是一项错综复杂的系统工程,能否抓出成效,根本在认识,关键在领导。多年来,黄土高原地区各级政府及业务主管部门统一认识,强化领导,充分发挥职能部门的作用,有效地调动广大干部群众的积极性,把淤地坝建设作为山区改善农业生产条件,夺取农业丰收,解决“三农”问题的根本措施来抓,已显示出了明显的效果。如山西省在建设的同时加强管护,制定了奖惩制度,2002年起开始对现有骨干坝技术责任人和管护责任人实行公示制度,进一步增强了干部的责任感。甘肃省按照“分级管理,分级负责”的原则,层层明确防汛职责,责任到人,并加大了督促检查力度。每年汛期,各级业务部门都要对各自辖区的骨干坝和淤地坝进行全面普查,逐坝落实防汛预案,做到防汛组织、物料、技术、人员“四落实”,保证了工程安全施工、安全度汛、安全运行。陕西省自1997年以来,通过组织淤地坝专项调研、召开淤地坝建设现场会、专家座谈会等形式,在认真总结陕北淤地坝建设经验教训的基础上,先后完成了《关于陕北淤地坝建设情况的报告》、《关于陕北淤地坝产权制度改革的调查报告》等报告材料,省委、省政府主要领导还对此作了重要批示,对淤地坝建设给予了充分肯定。随后,陕西省又召开淤地坝建设现场经验交流会,提出了“转变观念、制定政策、形式多样、重点突破、抓点带面、全面推进、加强领导、密切协作”的淤地坝建设指导思想,进一步加强了组织机构建设,加大了淤地坝建设管理力度。

---明晰产权,完善机制,是淤地坝可持续发展的重要保证

以骨干坝和淤地坝产权制度改革为突破口,采取租赁、承包、拍卖等多种形式,有期限地出让工程使用权和放开工程建设权,落实管护责任主体,鼓励农民和社会力量参与淤地坝建设经营,明晰产权,完善机制,是实现淤地坝可持续发展的重要保证。根据对青、甘、宁、蒙、陕、晋六省(区)81座骨干坝运行管护情况进行的实地调查,淤地坝产权主要归乡村所有。管护模式大致可分为乡村管护、承包到户管护和拍卖租赁管护三种。其中85%以上的骨干坝由乡村管护,成本低,便于筹集资金。对于近期具有开发效益的骨干坝则实行承包到户管护或拍卖租赁管护,也是农民容易接受的好办法。如陕西省目前共有1.7万座淤地坝出让了经营权,使约1万座病险坝得到了加固维修,不仅较好地发挥了工程效益,而且筹集了4000万元工程建设资金。延川县以产权制度改革为突破口,按照“建一座坝、治一条沟、控制一方水土”的思路,落实了管护责任,回收转让资金760万元,打坝33座,补坝937座,走出了一条通过改革加快发展的新路子。山西省五寨县洪河流域坝系农业工程上马后,县政府及时出台了《洪河流域坝地综合开发经营实施意见》,划定沟坝地的使用权属,40%由县水保局经营,60%由乡村经营,使用权50年不变。1998年5月,水利局6名工程技术人员自愿组合,以股份合作的形式承包经营洪河1号骨干坝,承包面积36.8 公顷。目前,拥有养殖水面积4.2 公顷,蓄水量5.8万平方公里,养鱼1.7万尾。河南省灵宝市程村乡政府将莫河骨干坝的使用权评估作价65万元入股,程村乡农民郭山水、郭跃理各出资75万元、60万元入股,成立了农田灌溉有限责任公司,实行董事会领导下的经理负责制、法人制,独立经营,自负盈亏的股份制管护形式,为当地农村经济的发展注入了新的生机。

---“三项制度”改革是确保工程建设质量的有效措施

骨干坝作为国家基本建设项目,自1999年全面实施工程监理制以来,工程优良率比监理前提高了7个百分点。在项目招标投标方面,根据淤地坝工程的特点,一些省(区)进行了有益的探索。河南省巩义市民权、陕县石疙塔等骨干坝,在工程建设中均采用了招标投标制,不仅增加了工程建设的“透明度”,而且有效地杜绝了施工承包中存在的“关系工程”问题。选择有资质的施工队伍进行机械化施工,不仅加快了施工进度,而且保证了工程建设质量。山西省2002年对所有的大型淤地坝工程采取先试点后推广的方式,实行招投标制,公开、公正选择施工队,适应了市场经济下开展淤地坝建设的需要。目前,以治沟骨干工程为主体的“三项制度”改革工作,正在黄河流域全面推广,必将为今后大规模的淤地坝建设提供可供借鉴的建管经验。